灾害、风险与危机的社会综合治理

□本报记者  鲁小彬  实习记者  吴婷  庞楠

2010年1月初，大雪笼罩京城。瑞雪兆丰年的背后，更为现实的是城市如何保证交通运输、农牧产品、疾病防控、煤电油气、物业物流等公共服务能够正常运转。城市应对突发事件的能力正面临考验。相对2004年7月暴雨袭击后北京城的瘫痪状态，这次北京市政府的整体应对和处置相当平稳。
自2003年“非典”之后，各种突发性危机事件爆发越发频繁。南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任童星教授曾经提出当前中国十项重大社会风险，灾害风险就名列其中。当前，政府、学界和民众已充分意识到风险预防和公共危机治理的重要性，并为之进行了多方研究、探索。

“一案三制”的
突发事件应急管理体系

2003年“非典”以后，政府应对突发危机事件的意识明显增强，高度重视突发事件应急管理。据中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟介绍，从2003年至今，我国突发事件应急管理体系紧密围绕“一案三制”展开。
“一案”即突发事件应急预案，我国建立了从中央到地方的各级各类应急预案，包括国家总体、地方、部门、企事业单位等突发事件应急预案。
“三制”即突发事件应对体制、机制和法制。其中，体制是应对突发事件的组织方式，我国从国务院到县级人民政府都建立了突发事件应急管理办公室，它们在综合应对各类突发事件过程中发挥了重要作用。机制是应对突发事件的具体工作方法，目前我国主要建立了包括预防准备、监测预警、信息发布、处置与救援、调查评估、善后恢复和国际合作等机制。法制是运用法律形式把应急管理过程中的经验教训固定化。2007年我国颁布了应对突发事件的根本大法《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国应急法制建设取得了重要进展，形成了宪法、《中华人民共和国突发事件应对法》、部门单项法律三个层次的应对突发事件法律体系。
虽然，我国应急体系框架已基本成型，但仍存在亟待改善的地方。童星说，“接下去就需要细化框架中的问题，进一步提升政府的应急能力，加强传统单一灾种防御体系与整合应急管理体系之间的衔接、过渡和合作。”
南京大学政府管理学院副教授张海波进一步认为，在灾害、风险与危机的应对管理上，我国政府目前需加强应急预案的针对性、操作性和关联性，一些城市的预案方案比较原则化、部门化，灾害发生后才开始研究、协调和解决，这将影响救援、处置的时效性和应急策略的整合。同时，虽然灾害预警已发挥了重要作用，但针对公众的指导意见和具体措施还比较欠缺。此外，从个人、组织到政府，我们需形成系统性的学习机制，加强对已发生灾害的经验、教训的研究和学习。

公众的风险认知和防范意识
仍有不足

2008年南方冰冻灾害和汶川地震后，随着我国突发事件信息公开化，大众社会参与热情、参与状况和社会支持度有了很大提高。
然而，面对危机发生前的各种潜在社会风险，公众的认知和风险防范意识仍存在不足。南京大学政府管理学院“建立健全社会预警机制与应急管理体系”课题组成员在调研中发现，公众对环境灾害的意识普遍比较薄弱，动机比较狭隘，大家往往只关注自己面前的环境问题，呈现非理性、无序化特点，利益诉求不太明显。同时，大众参与的自发性比较强，但组织化程度仍比较弱，知识、经验和能力都有些不足，对我国宏观的救援体系还缺乏了解。因此，在公民参与风险救灾方面，政府需进一步加强对民众的信息支持，提供更多的指导，建立非政府之间、非政府和政府之间的合作网络平台，发动社会共同参与。
与之类似，中国社会科学院社会学研究所副研究员王俊秀在主持中国社会科学院国情调研课题“风险认知测量与调查”中感觉，公众感觉风险较高的是与日常生活联系最紧密的各种风险，如交通安全、食品安全、公共卫生安全、生产安全等风险。因此，要加强公众风险认知和其他风险心态研究，进一步了解公众的风险行为和应对策略的内在机制，在此基础上提高公众对日常生活风险的防范意识，引导公众建立适当的风险认知和防范策略，化解社会风险事件，做好公众危机心理的干预。

风险和危机管理须置入
中国整体转型框架

从世界范围看，有关灾害、风险与危机的研究主要有三大传统：工程技术、组织制度和政治社会传统。而中国的相关社会科学研究，可追溯到20世纪90年代初，一些社会学者开始关注改革开放过程中的系统性风险。美国“9·11事件”掀起了相关研究的第二次高潮，一些学者从政治学角度研究政府应如何应对危机。第三次高潮始于2003年“非典”，学者从行政学角度研究政府应对危机的管理体制和公共服务体系。目前，我国“一案三制”应急管理体系便以这些学术研究的成果为基础。
在应对以“非典”、禽流感和甲型流感为代表的公共卫生事件，以三聚氰胺和瘦肉精为代表的食品安全事件，以及南方冰冻雪灾、汶川地震、旱灾和最近正在发生的冰雪灾害等自然灾害过程中，政府和学术界已充分认识到风险之间的相互关联性、风险影响的系统性。张海波认为，这势必要求相关的学术研究进行跨学科整合，需对风险进行全过程研究和管理，建立综合的风险管理体制，在国家主导的基础上调动大众参与，实现社会综合治理。
“当然也要加强理论方面的研究。”童星进一步指出，“虽然目前相关领域研究以解决国家重大现实问题为导向，强调成果的应用性，但深入研究仍需理论框架。需从中国的现实出发，形成适合于中国的风险管理的本土概念和假设，在此基础上，从中国现实出发，做中国的经验研究，发现中国的问题和社会需求，探索解决之道。”
在当前中国的转型背景下，各种风险、灾害和公共危机纠缠复杂、扑朔迷离。“特别重要的是，需有系统性思维，把中国的风险和危机管理放到整个转型框架中考虑，不能只看到某一灾害本身的问题。需在中国整个社会治理结构优化的框架中，吸取已经发生的危机和灾害的经验教训，并在此基础上进一步优化政策、制度和结构，改善我们整个社会的治理结构。只有这样，我们才能从根本上减少这些事情的发生。”童星对记者强调说。